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當前土地利用過程中存在的問題與對策

2013-07-27      來源:中國土地學會     
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  土地節約集約利用問題由于土地資源的不可再生性和經濟發展對土地的不斷需求而一直備受關注,成為政府、學界、科研機構等研究的對象。從當前的研究成果看,的確取得了一定的成效,為政府決策提供了幫助,一定程度上緩解了土地的供需矛盾。但是,經濟的快速發展仍不停的刺激著這一矛盾,導致矛盾的激化程度遠大于當前的措施所能收到的成效。各地仍在最大程度的爭取建設用地指標來滿足地方經濟發展的需求,部分地方政府甚至冒著被約談問責的風險讓一些項目落地,導致土地違法用地現象愈演愈烈。國土資源部門作為查處違法用地案件的主體,在受上級國土資源部門垂直管理的同時,也依賴于地方政府,導致查處土地違法案件時受到重重阻力,最終結果是一些案件有始無終,問題依然存在。

  一、當前土地利用過程中存在的問題

  規劃問題

  我國地方的土地利用總體規劃一般為20年,在實際中根據地方的發展需要,可以進行一定程度的調整。雖然規劃的調整需要一定的審批權限,地方政府往往在此權限內通過調整規劃來解決一些問題。如某項目用地占用基本農田,地方可以通過土地利用規劃調整,將項目占用的基本農田調整成為一般農田,使該項目占用的土地的轉用審批在地方政府審批權限內,將其他地方的一般農田調整為基本農田。等其他項目需要用地時,再通過類似的方法進行調整。如此反復,最終導致基本農田質量嚴重下降,大量良田被用于開發建設。

  征地問題

  征地主要指國家出于公共利益的需要,按照法定程序強制征用農民集體所有土地,并根據補償標準一次性給予被征地者一定的貨幣補償,有的還必須按照要求進行必要的就業安置。征地的程序一般是先進行農用地轉用和土地征收申請,待有批準權限的政府機關按分配的指標批準后逐步征收。但在實際操作時,由于指標受限,地方政府的征地申請和實際的征收往往分開進行,即進行土地征收的申請、完善土地征收手續的同時按自己的計劃進行征地,如此導致批準的建設用地和實際征收的部分不能一致。這樣,一方面真正批回的建設用地不一定能夠及時得到征收和利用,導致了土地的閑置;另一方面未批回的土地可能已經使用,導致違法用地。

  土地供應問題

  由土地供應引起的土地利用率偏低問題主要集中在兩個原因,一是集體土地在轉用征收后不能夠及時拆遷安置,導致土地不能及時達到供應條件;二是未到達供地條件 既進行供地,導致土地供應過后因未達供應條件不能及時開工建設,導致閑置土地的產生。第一種情況的產生多是因為上文中提到的土地征收的審批和實際征收的分離導致。第二種情況是由于地方政府違規操作,急于供地,將不符合供地條件的土地供給項目單位,項目單位取得土地后很長一段時間不能夠進行開工建設,導致土地的閑置。這種閑置的土地往往是由于政府的原因導致的,故不存在收取閑置費和收回重新供應的問題,這又進一步加劇了土地的閑置。

  違法用地問題

  違法用地查處問題是土地日常管理中很重要的部分,但地方政府為了地方經濟發展,可能在此問題上進行博弈,特別是在國土資源部年度土地衛片執法檢查時大做文章。土地衛片執法檢查時,通過衛星監測到的違法用地中,有相當一部分是重點項目用地,這些重點項目違法用地直接影響著全市甚至全省的違法用地比例。為降低土地違法比例,有審批權限的機關會分配一定的指標用于批準重點項目用地。部分地方往往借此機會違法占地開工重點項目,等待上級部門衛片執法時予以解決。由于建設用地指標有限,解決了重點項目用地,正常報批的非重點項目便缺乏指標,無法批準,如此導致了“不違法、不批準”的惡性循環。

  二、改進措施和建議

  (一)嚴格制定規劃

  在美國,大多數城市都設計有50年以上的總體規劃,具體規劃做得十分詳細,花費的時間也相對較長,過程特別復雜。規劃一旦確定后,很難隨意更改。盡管城市規劃不輕易決策,但一旦作出了決策,執行的效率則很高。目前,美國許多城市還在執行上世紀20年代制定的規劃。土地規劃作為其中的一部分,同樣詳細和嚴謹,難以更改。我國在土地利用總體規劃制定時,可以效仿美國,結合城市規劃進行詳細論證和制定,做到土地利用,規劃先行。雖然當前我國的土地利用總體規劃制定時也通過了復雜的論證和相關部門的審批,但實際按規劃推行的力度卻有待提高。相關部門在土地利用規劃調整方面應進一步加強審核和論證,盡量保持土地能夠按照既定的規劃使用。

  (二)加大批后監管

  為防止土地征收審批和實際征收相分離導致的土地閑置和土地違法現象,國土部門應嚴格落實批后監管制度。國土資源部土地監管平臺已經建立和投入使用,但在基層,土地批后監管多數還流于形式。基層部門多數不能按照實際上報土地征收情況,導致批后監管信息失實。批后監管的落實不能僅限于基層的上報,相關部分應當加大對批準征收的土地通過技術手段進行監管,可以借鑒土地衛片執法監管違法用地的模式,真正落實批后監管,促使已經批準的新增建設用地及時得到利用,降低土地閑置率。

  (三)監督土地供應

  土地供應作為土地管理的重要環節,近年來正逐步趨于規范,從供應的電子審批到在線供應,一直在不斷進步。但同時,當前的供應也存在一些負面的問題。以土地出讓為例,土地出讓合同的簽訂意在約束出讓方和受讓方的責任和義務,在實際操作過程中,卻不能完全按照合同的約定執行,由此引發一些問題。如工業用地中要求的“三通一平”,實際供地時由于拆遷進度等原因,地方政府可能不能夠做到,同時項目單位急于取得土地,這樣導致了合同約定條款和實際狀況不完全一致,但仍然完成了土地的供應。這種供應的后果是土地在供應后項目單位不能按合同約定時間開工,導致土地閑置,而當前土地閑置相關規定中,政府原因導致的閑置不能夠收取閑置費或依法收回,由此導致土地進一步閑置,無人承擔責任的局面。因此,土地的供應過程需要嚴格審批,實地考察供地條件,對不滿足供應條件的,待條件滿足后再予以考慮。建立供應后期監管制度,對已供應的土地按照土地出讓合同約定開竣工進度實行跟蹤督促。由此降低政府原因導致的土地閑置,節約集約用地。

  (四)完善政策引導

  鑒于重點項目對地方發展的作用,基層國土部門對重點項目違法用地查處中存在一定的難度,省、市級國土資源部門應協助基層國土部門對重點項目違法用地的查處,而非占用正常的建設用地指標將其合法化。省、市國土資源部門應選取一定比例的違法重點項目進行直接查處,徹底打壓重點項目違法用地行為,樹立正確的政策導向。同時,基層國土部門應建立堅持“日查日報,露頭就打”的土地執法動態巡查機制,避免新的亂圈亂占現象出現。通過加大巡查宣傳力度、確保巡查到位、落實聯合執法、建立巡查臺帳等多種方式相結合,對各類違法用地行為切實做到早發現、早制止、早處理。

  總之,地方政府為促進經濟發展,往往會想盡辦法加快土地的報批和供應,再加上基礎部門需要完成目標任務等原因,難免會出現一些問題,這些問題從一定程度上加劇了土地的閑置和浪費,不利于節約集約用地。因此,具有權限的國土資源部門在土地報批、供應、后期監管方面應嚴格管理,樹立正確的政策導向,減少因政府原因導致的土地閑置,促進節約集約用地。

   (作者:西安航空基地管委會 馬云峰 尹磊)

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