中國政府網
您現在的位置:首頁 > 專題 > 活動 > 地球日 > 第45個“世界地球日” > 節約集約利用國土資源 > 理論探討

日本國土空間集約利用對我國土地利用的啟示

2013-08-12      來源:中國土地學會網站     作者:國土資源部信息中心 姜雅
【字號: 【打印】 【關閉】  分享到:

  日本的國土面積只相當于我國的25分之一,人口密度是我國的3倍,所以日本十分重視國土空間的集約利用,國土規劃在日本是體現國家戰略的頂層規劃,從土地利用、糧食安全、生態保護、防災減災,到礦產資源保障戰略,都被納入其中。日本國土規劃有50年的歷史,經歷了一個從上升期、頂盛期到衰落期的完整過程,積累了大量經驗教訓。其上升期所面臨的問題正是我國當前面臨的問題,其當前面臨的問題也是我國未來可能發生及應避免的問題。因此,研究日本國土規劃對我國首輪國土規劃編制工作具有問題導向型的重要啟發意義。主要總結為以下三點:

  一、在規劃發展的同時也要規劃危機

  在發展階段上,日本正處于后工業化和后城市化的經濟衰退期,產業布局已定型,導致環境負荷嚴重的重化工業已從本土轉移到了周邊發展中國家,如我國的環渤海一帶。經濟社會發展相對平穩,老齡化社會醫療福利制度非常完善。而我國則正處于工業化和城鎮化高速發展的中后期階段,經濟水平仍處在上升通道,產業和人口正在向發達地區過度集中,區域發展不均衡,正是聚集國家財富及奠定國際地位的時期。這正好是日本“第三、四全綜”的發展時期。從經濟總量等硬指標來看,我國的發達地區處于日本“四全綜”的發展水平,而整體國民生活軟環境和部分經濟欠發達地區仍還處于日本“三全綜”的發展水平。“三全綜”是從1977年到1986年,日本逐步把重心由“經濟建設”轉向提高國民生活水平上,把農村建設為“田園定居圈”,為日本二十年后的后城市化奠定了“人與自然和諧發展”的重要基礎;在空間上調整了城市群落的產業科技布局,形成了“技術聚集型城市群”,這一期的國土規劃將農村和城市區分發展,取得了很好的效果;“四全綜”是從1987年到1997年,正是日本國家經濟實力強盛,急需奠定國際地位的時期。這一時期日本大興土木進行城市之間的立體交通網路等基礎設施建設,舉辦奧運會等大型國際活動以增強國際交流,奠定日本的國際地位。為拉動內需,日本進行了“綜合休閑娛樂區”項目建設。由于亞洲金融危機和“泡沫經濟”崩潰,耗資巨大的娛樂區項目并沒有像預期一樣依靠消費拉動經濟,而是造成了巨大的資金浪費,在日本國土規劃史上是慘痛教訓。

  除了借鑒日本農村及城市群落發展模式、借鑒日本對基礎設施的重視及依靠大型國際活動奠定大國地位的思路之外,另一個值得借鑒的經驗是日本國土規劃中對糧食安全的重視和保障。日本70%以上的國土被森林覆蓋,人均耕地面積僅為我國的一半。因此,日本非常注重糧食安全。日本是食大米的國家,其大米一直保持著接近100%的自給自足率。用0.8億畝耕地,養活了1.27億人口。日本的耕地保護政策與溫總理提出的嚴保18億畝土地紅線基本國策不謀而合。我國的人均耕地面積同日本一樣拮據,某些地方政府為了追求暫時的政績不惜破壞耕地,這是破壞糧食安全生命線及動搖國家安全根基的行為,必須嚴令禁止。

  在借鑒同時,也應注意避免“綜合休閑娛樂區”這樣勞民傷財的失敗項目。由于沒有頂層國土規劃的宏觀指導,我國各地區各城市對自己在全國乃至整個亞洲的發展定位十分不明晰,很多地方政府為了追求政績犧牲生態資源,更有很多娛樂項目重復上馬,造成資源配置的極大浪費。比如,僅江蘇省常州市一個400多萬人口的中等規模地級市,就有嬉戲谷等大型夢幻主題公園三座,而距常州市僅260公里的安徽省蕪湖市,投資18個億興建了雷同的方特大型夢幻主題公園,與此同時,在距常州僅180公里的上海市,也斥資244億正在興建占地6000畝的大型娛樂主題公園。這些大型娛樂項目不僅投資大,而且后續維護費用也很高昂。一旦我國經濟進入下行通道,首先蕭條的便是這些大型娛樂消費項目,所以應該引起警惕。

  二、國土規劃不應追求經濟活動的均衡布局

  當前,日本面臨的最大難題是人口減少和老齡化所帶來的地區發展引擎動力不足,其次是如何建立超強防災的國土結構,第三是如何在全球進行資源戰略布局,解決制約國民經濟發展的資源能源瓶頸。其中地區經濟發展引擎問題是重中之重。日本在最新國土規劃中避開了與“過密過疏”問題的直接交鋒,轉而承認作為帶動日本整體經濟發展的超級大都市,東京的繁榮需要城市機能、資源和人口的高度集中,過去十年中促進資源從首都圈向地方圈分散的“一極四軸”國土結構無法實現,所以日本將注意力從解決東京一極問題,轉向關注如何最大化的利用東京一極帶動周邊大區域整體發展,同時,這個廣域地區中的各個小區還能獨立發展。在這樣的理念下,日本按照人口規模和城市機能將國土劃分為十個廣域地方圈。充分放權給各地方圈,讓他們把自己放在整個亞洲的高度來挖掘什么是本地區的優勢和特色,將自己區別于別人的優勢特色作為本地區經濟發展的引擎,在各個地區都各自獨立發展的同時,再進行各地區之間的合作發展,先富帶動后富,從而實現均富,提高日本的整體國際競爭力。

  我國在2030年時也將逐步進入到老齡化社會。日本當前所面臨的問題也正是我國未來所要面臨的課題。日本經過50年的國土規劃仍然是“東京一極”和“環太平洋一軸”的國土結構現狀,人口、城市機能及社會資源向東京一極和日本列島主軸集中的現象仍然沒有改變。從日本的經驗中,我們在制定國土規劃時至少可以避免強求經濟活動的均衡布局,在政府宏觀調控過程中充分尊重市場經濟和價值規律作用的結果。對于未來十年人口和社會資源繼續向“北上廣”三極集中的現象,要以疏導為主,順勢而為,將人口和資源的流動正好作為這些地區的經濟發展引擎,從而對周邊地區產生物資消費需求等連帶作用,形成“經濟軟著陸”和“大北京圈”等廣域地區。

  三、國土資源管理部門應該在整個國土規劃中發揮根本性作用

  在管理體制上,日本國土規劃的制定和管理部門一直是其國土交通省國土規劃局,保障規劃實施的推行部門是各級地方政府。國土規劃局在制定每輪國土規劃前,首先是委托科研機構做大量細致的國土資源綜合調查,將取得的基礎數據納入到日本GIS地理信息系統,基于這些數據,日本的國土規劃可以精確到1:1000萬比例尺,幾乎精確到人們腳下的每一個地塊,讓國土寸土寸金。其次,國土規劃局將做好的規劃草案廣泛征求產學研各界意見,理順國土規劃與經濟規劃等各級規劃的關系,協調實施國土規劃的各個主體部門之間的關系。之后再拿到中國、韓國、馬來西亞等重要鄰國的對口國土資源管理部門征求意見,最后形成草案,報國會審議。這個編制過程非常慎重,最長可達45個月。其中絕大部分時間都是用在協調上,這也是國土規劃能否順利落地并取得實效的最為關鍵的一環。

  從日本50年的發展經驗來看,國土規劃雖然是一項國家頂層戰略,但也要建立在土地面積的幾何形態、地質屬性、海洋文明、地下水和資源稟賦條件等數據基礎上,而這些數據的管理基本上都掌握在國土資源部門。因此,國土資源部門應該在整個國土規劃中發揮根本性的重要作用。應該負責我國國土資源情況的前期綜合調查,廣泛征求各界意見,協調國土規劃與國家經濟發展五年規劃、與土地利用規劃、城市規劃、主體功能區規劃等各規劃之間的關系,明確上位規劃與下位規劃的層級與分工,建立保障國土規劃實施的財政金融體系。而信息中心應該在整個國土規劃中發揮重要的數據支撐作用,“國土資源一張圖和國土資源主干網”可以在國土規劃的上游支撐國土規劃綱要的編制,而“國土資源綜合監管平臺”則可以參與到國土規劃的下游階段,對規劃的實施情況進行實時網絡綜合監管。這些工作將直接影響到我國國土規劃能否順利落地、能否體現出與我國地位相稱的大國思維,能否構建合理的國土空間格局,從而使國土規劃真正解決問題、取得效果。

掃描二維碼分享

快速入口
網站地圖 - 關于本站 - 使用幫助 - 聯系我們 - 網站調查 主辦:中華人民共和國自然資源部承辦:信息中心版權所有   自然資源部門戶網站 政府網站標識碼:bm16000001京ICP備18044900號

京公網安備 11010202007799號


建議使用IE9.0以上瀏覽器或兼容瀏覽器,分辨率1280*720
【重庆体彩11选5】官网_重庆11选5开奖结果