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城鎮土地集約利用的問題與對策

2013-08-30      來源:中國土地學會網站     
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  一、城鎮土地集約利用存在的問題

  (一)城鎮土地利用結構不合理, 小城鎮面廣量大

  20 世紀90 年代以來,在中國城鎮快速發展的背景下,小城鎮發展較快,鄉鎮企業發展迅速,遍地開花、分散發展,小城鎮建筑密度普遍不合理,建造獨立式住宅,崇尚擴展式建房,每戶占地面積較大,人均占地面積大大超過標準規定。據2006年3月13日的經濟參考報報道,目前,中國城鄉建設用地約24萬平方公里,城市人均建設用地已達130 多平方米,遠遠高于發達國家人均 82.4㎡和發展中國家人均83.3㎡的水平;2001年我國大城市工業用地占城市建設用地的21%,超過世界城市規劃標準的15%。道路廣場和綠地不足,不能適應城市交通發展和改善生態環境的需要,2001 年城市人均公共綠地面積僅為4 .56㎡/人,而一般發達國家城市公共綠地水平為12-20 ㎡/人。

  (二)土地利用效率低

  中國城市土地利用基本上屬于粗放型的利用模式,據有關專家測算,1986~1996年,我國37個特大城市用地規模增長彈性系數已達2.29,超過標準1.12的1倍多,目前我國城市約40%左右被低效利用,城市規劃整體容積率一般為0.4-0.45,而實際上我們的的容積率不及規劃容積率的70%,5%以上的土地處于閑置狀態,土地集約利用潛力還很大。

  (三)土地供求關系混亂,土地市場競爭機制扭曲

  以工業用地需求為主的需求結構,決定了其引入市場機制的困難性,而政府對土地供給的行政干預則人為造成土地供給量無限放大,導致土地供給遠大于有效需求,小城鎮及開發區土地市場供求尤為如此。地方政府間或為片面追求招商引資量而導致土地供應中出現惡性競爭和過度競爭,使城郊土地市場呈現“買方市場”,實際供給量遠大于有效需求量。用地者之間缺乏有效競爭,土地的取得成本低廉,用地者缺乏集約用地的激勵,致使土地資源利用粗放。

  二、城鎮土地集約利用途徑

  針對土地利用,溫家寶總理強調“土地是民生之本。保護土地是一項基本國策。實行最嚴格的土地管理制度,一要完善土地產權與征地制度,健全土地管理法律體系;二要加強土地審批管理,杜絕亂批濫占耕地現象;三要清理各類開發用地,強化對土地使用的監督;四要加強宏觀調控和政策引導,防止盲目投資和低水平重復建設。各級領導干部一定要放眼長遠,認真貫徹三個代表的重要思想,從認真保護最廣大人民群眾的根本利益出發,珍惜和保護每一寸土地”。

  (一)城市土地集約化利用的一般對策

  一要加強土地利用總體規劃的科學性和權威性。土地利用總體規劃是實施土地用途管制制度,正確處理資源保護與經濟發展關系的重要依據;是約束和調控土地利用行為,促進人類社會活動在空間上合理布局與分工協作,優化資源配置,提高資源綜合利用效益,保證公共利益實現的重要管理手段。土地利用規劃對土地利用行為的約束和調控主要表現在對土地需求與土地供給進行的一種綜合平衡與管理上。科學的編制城市土地利用總體規劃,嚴格控制城市建設用地的供應總量,遏制城市規模的盲目膨脹和占用耕地的勢頭。應采取包括加強立法等在內的一系列措施和方法,努力增強土地利用總體規劃的權威性、科學性和時效性。

  二要健全土地市場體系,強化土地法制管理。健全土地市場就是堅持把市場調節與政府調控結合起來,壟斷土地出讓市場,調控搞活土地轉讓市場,確保土地市場健康有序發展。健全土地市場體系是優化配置城市土地資源的根本途徑,也是理順商品經濟條件下土地產權關系、搞活企業、發展外向型經濟所要求的,從而有利于提高城市土地利用效率。

  (二)考慮到城市各自本身的一些特點,可以有針對性地采取一些措施來提高城市的土地集約利用水平

  1、發展經濟,加大基礎設施建設。針對土地利用投入水平低的情況,應加大對城市建設的資金投入,特別是城市公共基礎設施的建設。有計劃地提高城市基礎設施建設在市政府財政支出中的比例,加大環境保護和環境治理的力度,為城市繼續發展創造良好的外部環境。同時,除了從土地使用權出讓金中拿出一部分作為城市建設專項資金,彌補目前的投入不足,還可以通過政策引導、政府扶持,吸納外企、個體、市內企事業單位等多方資金,加強城市建設。

  2、針對土地使用強度低的情況,應嚴格控制建設用地的擴張。以前我國大多數城市的布局形式采用一元化單中心結構,即只有一個城市中心,而且大都在市區地理中心位置,城市發展以“攤大餅”方式擴展,城市土地開發呈外延平面式擴張趨勢,忽視了內涵立體的綜合開發與利用。可以通過挖潛改造,增加建設項目投資強度、建筑容積率,進一步提高土地利用率;同時注重調整土地利用結構,堅持工業建設項目原則上向開發區和產業聚集區集中,從嚴控制開發區以外的項目供地,避免零散布局,盲目擴張用地;對新引進的項目積極引導利用閑置廠房和城鎮空閑地,達到提高土地利用強度的目的。

  3、針對土地利用效率低的情況,應該促進城市土地利用結構的優化。我國許多城市中心區工業與倉儲用地占城市建設用地的比例明顯偏高,居民區過分集中于市中心,服務設施布局不均衡。這種城市布局,造成土地的利用率、產出率低下,城市的經濟效益達不到最大程度地發揮,阻礙了我國城市化的順利進行。調整土地利用結構,從提高土地的集約度入手,一是要重視舊城改造工作。舊城改造潛力巨大,要把城市中的“棚戶區”、“城中村”作為重點部位,努力改變舊城矮、空的現狀,從提高建筑容積率和土地利用率上要地。二是要通過級差地租和稅費杠桿共同作用,調整土地利用方向,提高土地利用的結構性效率。運用級差地租原理重新配置城市土地資源,盤活企業資產,改善社會經濟與生態環境,重建城市社會經濟環境功能。市區內第二產業用地要逐步置換為第三產業用地,實現市區土地的“退二進三”,既為工廠企業更新改造創造了新機會,又可改善城市社會經濟活動的區位環境與條件,挖掘出第三產業發展所需的城市用地,通過合理置換,提高了單位土地的產值率,使黃金地段真正發揮黃金效益,提高土地的集約利用程度。

  4、針對生態環境質量差的情況,應該促進城市的生態建設

  在城鎮化過程中,為了保證土地資源的集約利用,必須加強污染源的控制、整治和管理,確保規定的污染物排放標準;對于已建污染性項目應嚴格控制其發展規模,確保污染物處理符合要求。其次,做好土地環境污染的預防工作,防患于未然,并加強法制管理,保證城鎮用地在生態環境方面走上良性循環軌道,實現土地資源的可持續發展。有條件的地區要充分利用城市地下空間。城市地下空間是提高土地利用效率和節約土地資源、增加城市綠地、保持城市歷史文化景觀、人車立體分流、擴充基礎設施容量、改善城市生態環境的最有效途徑。

   (作者:江蘇張家港市國土資源局開發區(楊舍)分局 陸琦)

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